让千百万个小城镇同放光辉

——谈小城镇发展与“促进”小城镇发展

与工业化、现代化紧密伴随，城市化是世界各国社会发展中的一个客观必然阶段。在我国，适应农村人口多、城市化水平低的实际情况，小城镇在城市化过程中起着非常重要的作用。因此，我国小城镇的发展是一种客观必然趋势。而切实保障我国千百万小城镇的健康、顺利和可持续发展，应该成为人大制定法律、党和政府制定政策的一个基本立足点。而从主观上“促进”小城镇发展的政策规定是否实事求是，是否符合小城镇发展的客观规律，这是关系到是“真促进”还是“假促进”、甚至阻碍小城镇发展的大问题。

1998年10月，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》正确指出：“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。为防止小城镇发展中容易出现的偏差，中共中央、国务院又于2000年6月提出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。《意见》在强调要“充分认识发展小城镇的重大战略意义”后提出，发展小城镇必须“尊重规律，循序渐进；因地制宜，科学规划；深化改革，创新机制；统筹兼顾，协调发展”。这是从主观上“促进”小城镇发展必须遵循的重要原则。

从主观上要“促进”小城镇的发展，最重要的是要切实尊重小城镇发展的客观规律。小城镇的发展需要相应的社会前提和经济条件，需要一个时间过程，必须量力而行，循序渐进。综观蓬勃发展的小城镇，无论是市场带动型、交通枢纽型、旅游开发型，还是工矿服务型、城市近郊型、乡镇企业主导型，哪一个都有其发展壮大的社会经济基础。小城镇的发展是客观条件促成的必然结果，而不会是主观愿望的产物。任何不顾客观条件和经济社会发展规律，盲目攀比、盲目扩张、“大干快上”的做法，都不会取得良好的效果，而往往是事与愿违，使小城镇的建设走了弯路，影响以至延缓了小城镇的正常发展。这样的实例是很多的。河北省某县为树立县城的良好形象，强行规定临街的商户必须盖三层以上的楼房，结果迫使没有力量的商户只好建三层楼高的“装饰墙”，窗户上白天也拉着窗帘，其实是地地道道的劳民伤财（见《新华日报》2001年7月27日《今日文传》版）。必须切实注意防止“政府强制型”小城镇的“发展”。

从主观上要“促进”小城镇的发展，最根本的是要做好科学规划。不少小城镇开始建设时缺乏规划，居民乱建住房，为以后的合理规划和合理发展设置了障碍。城镇规划既要从当地经济发展水平、区位特点和资源条件出发，突出重点，注重实效，防止不切实际的盲目攀比；又要具有长远的、超前的眼光，为以后的发展留下充分的余地。既是规划，就可以“贪大”，但不要“求全”；好的城镇规划不能限制城镇以后的发展，也不能不给规划自身的修改、完善留下余地。城镇规划主要是土地规划而不是建筑规划。土地的规划要集中统一，要考虑城镇的共同需要；建筑的设计则应讲求多姿多彩，表现特点，体现个性。道路的规划应该优先于街区的规划。顺便提一句，城镇的规划是否要考虑建成小街区、密街道的“香港模式”。香港是一个人多楼密的大城市，但它的交通很是通畅，并不拥挤，很少塞车，这与它的主干道是全封闭的高速路有关，也与它的街区普遍较小、具有密集的街道网络有关，但其非主要街道并不宽阔。美国的纽约好像也是这样。不过，它们的自行车稀少，而与我们成群结队、蜂拥往来的自行车“王国”截然不同。

从主观上要“促进”小城镇的发展，最关键的是要深化对旧体制的改革，抓紧创造出适应城镇发展的新机制。在这方面，与其说是要“促进”小城镇的发展，不如说“努力清除城镇发展的体制障碍，减小城镇自身发展的阻力”更准确、更恰当。例如，小城镇的发展需要扩大区域范围，拓展发展空间，就要突破行政区划的限制障碍。还有，城镇发展最明显的事实是建筑和人口的增多。搞建设需要资金，这就需要良好的投资软环境，包括商业信誉、社会安定、制度健全、法律规范、生态环境等诸多方面。这都需要对传统的计划经济体制，官商不分、政企合一、政府干预过多、政策多变、有法不依、环境污染、治安混乱的现状尽力加以改革、改变，清除引进资金的障碍，增加对外资的吸引力。小城镇对人口的吸纳主要面向农村。而以前传统的户口管理体制象一道高高的篱笆，把城市和农村隔绝开来，把农民死死地阻挡在城市之外；而在这户口“篱笆”的后面，是城市居民那种工作、住房、医疗、副食等种种特殊于农民的“待遇”，是这种种的特权本身只可能让少数人享受，而不可能恩惠给绝大多数人。现在，城市体制改革已经使原来对城市居民的种种优惠变得淡泊甚至取消，于是许多城市实行户籍制度改革，就是说这道篱笆已经没有必要，甚至开始成为城市发展的障碍，所以要搬走，要拆除，让农民、更主要的是让城市需要的人才进来。中央《意见》指出：“为鼓励农民进入小城镇，从2000年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视政策。对在小城镇落户的农民，各地区、各部门不得收取城镇增容费或其他类似费用。”这就是要降低农民进城的成本。唯其如此，才能使农民进城减少阻力，才有利于（或称“促进” ）小城镇的发展。

从主观上“促进”小城镇的发展，从全局看还要注意“统筹兼顾，协调发展”。这里可用“帕累托改进”来衡量，就是说，小城镇的发展不能削弱而应同时加强农业的基础地位，不能抑制而应促进农村的繁荣兴旺，不能损害而应增进大中城市的进步发达。中国城市化的特色就是“农民进城”。 “帕累托改进”具体到个人来说，就是每一个进城农民利益的增加至少不能引起另外一个城市人和农村人利益的减少。与上述的“深化改革，创新机制”联系起来，所谓“统筹兼顾，协调发展”，就是在清除促进小城镇发展的障碍、减小其发展阻力的同时，必须不给农村和大、中城市的发展设置新的障碍，增加新的阻力。这从逻辑上应该是行得通的。“统筹兼顾，协调发展”还有另一层意思，就是不能厚此薄彼，给某些小城镇“吃偏饭”，而对另一些小城镇实行歧视性政策。创新体制，深化改革，搞试点可以；实行优惠的财政政策，上级拨付资金，只给重点城镇，而不给一般城镇，这就违背公平原则。对重点的“重视，”就是对一般的歧视。基础较好、发展潜力较大的乡镇，若再给以优惠政策，锦上添花，自然就能较快发展；而经济落后的乡镇本来就基础差，后劲不足，若再不给优惠或者享受不到“平等待遇”，必然难以迅速发展，从而拉大与前者的差距，显然是对较差乡镇的不公平。上级制订政策应该尽量避免这种偏差。经济较差乡镇的呼声应能得到反映，它们的利益要有人来代表。这就要靠民主制度的健全。农民进城以及进城农民的问题也是这样。

以上四个原则得到真正贯彻执行之时，就是我国小城镇能够蓬勃发展之日。让我们高举双手，热烈迎接千百万小城镇的崛起，让它们同放光辉！

对《关于鼓励和支持重点小城镇健康发展的意见》的意见

（关于《让千百万小城镇同放光辉》的背景材料）

今年8月，某省以省委办公厅、省政府办公厅名义联合发出《关于鼓励和支持重点小城镇健康发展的意见》。《意见》说，省委、省政府决定“选择一批基础较好、经济发展潜力较大的建制镇作为省定重点镇，通过深化改革、创新机制和政策扶持，鼓励和支持其较快发展。”

如果是搞试点，当然只能选择少数乡镇；而选“重点”，就要问一下：选择或确定“重点镇”的原则、标准是什么？这批省定重点镇共有35个，占全省909个建制镇的4%；再加上10个“可参照上述意见执行”的“国家级综合改革试点镇”，合占全省建制镇的5%。其中保定市25个县（市、区）一百多个建制镇中，被省确定的重点镇只有1个。这显然不太合适。

《意见》“第一条”讲“要进一步解放思想，更新观念”，“大胆探索和尝试”，“第二条”讲“小政府、大社会”，“精干高效”，以及后面讲的“加强用地的规划和管理”、“认真搞好经济和社会规划”等，这些一般化的原则要求应该适用于任何一个乡镇，没必要单独对重点镇讲。

《意见》“第二条”说：“对少数经济实力较强、发展空间较小的重点镇，可根据需要适当调整行政区划，扩大区域范围，拓展发展空间。经济强县的驻地镇，因发展需要确需扩大区域范围，经批准可将周围关联度较大的有关乡镇并入城乡镇”。这一类的优惠政策为什么只给重点镇而不给其他镇？“调整乡镇行政区划”的“批准权”应该属谁？是省办公厅还是国家民政部？如果不是省办公厅，这样的用语是否欠妥？

“第三条”说：“进一步扩大镇政府的管理权限。重点镇在计划、财政、城建等方面可享受县级经济管理权和审批权，镇有关部门可行使县级部门相应的管理权限和职能”。把 “管理权”和“审批权”作为一种“享受”来对待，仅仅是一种文字上的偏差，还是反映发文者的观念有问题？在一个县内出现一个和县级“平起平坐”的“重点镇”，按现有的行政管理体制，以后的关系如何协调，是否要靠省里或市里？如果要改革现有的行政管理体制，如何改法？

“第五条”说：“在重点镇征收的土地增值税、城镇土地使用税、城市维护建设税和城镇公用事业附加，除按现行财政体制规定上缴省和设区市级财政外，留县（市、区）部分全部留镇；在重点镇征收的原有建设用地有偿使用收益和新增建设用地土地收益，除依照国家规定上缴新增建设用地土地有偿使用费之外的剩余部分和市政公用设施配套费、旧城改造费全部留镇，专项用于重点镇土地开展（疑是“发”）、市政和公用设施建设与维护。”这里对原有的财政体制的调整，应该由谁来决定？由省办公厅合适吗？起码，要不要征得市、县级人大和政府的同意？

“第六条”说：“要改变以往小城镇建设用地指标平均分配的做法，体现重点支持的原则，各市、县（市、区）的用地计划指标，在优先保证国家和省重点项目用地的前提下，优先安排重点镇建设用地需要。市、县（市、区）范围内调剂重点镇建设用地指标有困难的，可申请由省国土资源厅从省留农用地转用计划指标中安排。”这里特别体现了计划经济的传统观念。“第十三条”说“深化基础设施建设领域的改革，运用市场机制搞好小城镇建设。”而这里表现不出通过市场来配置土地资源的新体制、新特点。

“第八条”说：省内各金融机构“要采取多种形式，努力增加对重点镇建设的信贷投入，并在每年安排贷款计划时优先向重点镇倾斜。”金融机构是独立的商业机构还是政府部门？省办公厅与金融机构究竟是什么关系？发文者以“意见”的方式这样讲，他们应该接受还是不接受，如何接受？这样做后如果出现呆帐、坏帐，责任该由谁负？

“第九条”说：“省财政每年安排一定资金，通过投资、贴息等方法用于重点镇示范工程建设。”对重点镇的“优惠”财政政策，正是各地争当“重点镇”的吸引力所在，但这同时也就是对绝大多数非重点镇的歧视。而只对极少数“重点镇”优惠、“吃偏饭”的经验对绝大多数小城镇也不会有推广价值。

“第十五条”说：“重点镇的党委书记、镇长应配备政治素质高、改革开放意识强、懂经济、会管理的人选。县（市、区）委、政府要切实加强重点镇领导班子的建设，把选准配强重点镇领导班子，特别是选准配强重点镇的党委书记作为重点小城镇建设的关键环节来抓”。问题是政府的“镇长”应该由谁来选配？这里的“选配”明确指出是由上级领导来选配。如果党委书记应该这样，地方人大代表会议对政府领导“特别是”镇长的选举还起不起作用？这样做是不是徒具形式？政府如此行文，关于这点是如何考虑的？

          2001年9月14日

          注：此文以前没有发表过。